八、健全醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制和監(jiān)管體制
69.怎樣理解“政事分開、管辦分開”？如何實現(xiàn)？
“政事分開、管辦分開”是推進公立醫(yī)院管理體制改革的重要原則和方向。具體講“政事分開”就是指政府行政職能與公共事業(yè)運作功能的分開。“管辦分開”是監(jiān)管與舉辦職能的分開。在醫(yī)改方案中強調(diào)“政事分開、管辦分開”，主要是由于長期以來我國在公立醫(yī)院的管理上職責不清，政事、管辦合一，出現(xiàn)監(jiān)管缺位、執(zhí)法不嚴、準入標準不一致等問題。改革的目的是，合理確定政府不同部門之間、政府與公立醫(yī)院之間的職責范圍，強化政府監(jiān)管，使公立醫(yī)院切實履行公共服務責任，推動多元化辦醫(yī)。
正確理解“政事分開、管辦分開”必須把握好：一是進下轉(zhuǎn)變政府職能，衛(wèi)生行政部門主要承擔發(fā)展規(guī)劃、資格準入、規(guī)范標準、服務監(jiān)管等行業(yè)管理職能，從公立醫(yī)院具體事務的微觀運作中擺脫出來，加強全行業(yè)的監(jiān)督管理。二是其他有關部門按照各自能進行管理和提供服務。為公立醫(yī)院履行公共服務職能，維護群眾利益提供保障條件。三是建立完善公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)分開的關鍵。落實公立醫(yī)院獨立法人地位，使公立醫(yī)院承擔具體經(jīng)辦管理醫(yī)院的職能，并承擔相應的責任。衛(wèi)生行政部門不干預醫(yī)院的具體管理事務。探索建立和完善醫(yī)院理事會或管理委員會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，明確所有者和經(jīng)營者的平權(quán)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的機制。
根據(jù)國際經(jīng)驗和國內(nèi)近年的探索，管辦分開有多種具體實現(xiàn)形式，主要有在衛(wèi)生部門內(nèi)或外設立專門監(jiān)管公立醫(yī)院的機構(gòu)；也有“社會辦醫(yī)、政府管醫(yī)”，采取企業(yè)化管理模式等多種形式。鼓勵各地從有利于強化公立醫(yī)院公共服務責任和政府有效監(jiān)管，從地方實際出發(fā)，積極探索政事分開、管辦分開的有效實現(xiàn)形式。在總結(jié)各地改革經(jīng)驗的基礎上，逐步推開。
70.什么是醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)屬地化和全行業(yè)管理？怎樣實現(xiàn)？
醫(yī)療機構(gòu)屬地化和全行業(yè)管理的總體目標是實現(xiàn)所有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，不論所有制、投資主體、隸屬關系和經(jīng)營性質(zhì)，均由所在地衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一準入、統(tǒng)一監(jiān)管。主要是針對我國現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生管理體制存在條塊分割，資源布局不合理，各類醫(yī)療與疾病預防控制機構(gòu)之間不能有效聯(lián)通等問題。
實現(xiàn)醫(yī)療機構(gòu)屬地化和全行業(yè)管理，應從以下方面入手；一是明確各級政府興協(xié)公立醫(yī)療機構(gòu)的責任。中央和省級政府除保留少數(shù)具有特殊功能的醫(yī)療機構(gòu)外，其余醫(yī)療機構(gòu)由主市為主要層級負責舉辦，縣（市)主要負責舉辦縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)村衛(wèi)生和社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)。二是強化區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃。完善區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，提高規(guī)劃的剛性約束，充分利用和優(yōu)化配置現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源，對不符合規(guī)劃要求的醫(yī)療機構(gòu)要逐步進行整合。新增衛(wèi)生資源重點投向農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生等薄弱環(huán)節(jié)。實現(xiàn)醫(yī)療資源的合理配置，充分發(fā)揮醫(yī)療資源的整體效益。三是加強區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等的銜接，加強相關部門間的協(xié)調(diào)，確保衛(wèi)生規(guī)劃落到實處。四是加大監(jiān)管力度，提高全行業(yè)管理的權(quán)威與技能，切實履行衛(wèi)生行政部門對于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管職能。
71.怎樣發(fā)揮區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃作用，提高醫(yī)療衛(wèi)生資源配置效率？
區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是政府對衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展實行宏觀調(diào)控的重要手段，它以滿足區(qū)域內(nèi)全體居民的基本衛(wèi)生服務需求為目標，對機構(gòu)、床位、人員、設備和經(jīng)費等衛(wèi)生資源實行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置。
要發(fā)揮區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃在配置醫(yī)療衛(wèi)生資源中的作用，一是要按照政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性與非營利性分開的原則，推進醫(yī)療機構(gòu)屬地化、全行業(yè)管理，明確各級政府部門的管理職責。要由省級人民政府制定衛(wèi)生資源配置標準，組織編制區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構(gòu)設置規(guī)劃。二是各地在制定新的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和改進現(xiàn)有規(guī)劃的工作中，要從區(qū)域?qū)嶋H情況出發(fā)，與本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應；要堅持社會效益原則，優(yōu)化規(guī)劃結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展和保證公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務，大力推進社區(qū)衛(wèi)生和農(nóng)村衛(wèi)生，為群眾提供安全、有鏟、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本衛(wèi)生服務。三是充分發(fā)揮社會力量辦醫(yī)，形成多元化辦醫(yī)格局。四是要針對目前規(guī)劃缺乏調(diào)控手段的情況，積極研究強化區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的法律化地位，完善籌資方式，制定引導政策，增加規(guī)劃調(diào)控手段，通過法律、籌資、政策和行政等手段來加強資源配置和優(yōu)化。強化政府職責，切實加強各級政府對規(guī)劃的組織指導，推動將區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并保證落實，防止規(guī)劃流于形式。五是要探索建立監(jiān)督評價機制，建立科學可行的監(jiān)督評價制度，明確各方職平，力爭做到信息系統(tǒng)的公開、透明，便于社會監(jiān)督。六是要以加強大型醫(yī)療機構(gòu)建設和大型設備配置的審批和監(jiān)管為重點，通過嚴格行政審批、公布收費參考成本、加大專項監(jiān)督檢查等手段控制醫(yī)療機構(gòu)的盲目擴張。
72.我國醫(yī)療服務市場監(jiān)管方面存在哪些問題？如何加強這項工作？
醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療服務市場監(jiān)管機制和體制日益受到各級衛(wèi)生行政部門的重視。2005年以來，通過專項行動解決了當前醫(yī)療服務市場存在的一些突出問題，但是以下深層次的問題仍待解決：
（一)相關醫(yī)療衛(wèi)生服務監(jiān)管的法律、法規(guī)及政策滯后。目前多數(shù)醫(yī)療監(jiān)管的法規(guī)是十年前制定的，一些醫(yī)療服務市場的新情況沒有相應的條款予以調(diào)整，有些違法行為有禁止性條款，卻缺乏處罰條款或處罰條款力度偏低，導致醫(yī)療服務市場一些突出問題難以通過法律手段來解決，違法行為屢打不絕、屢禁不止。例如農(nóng)村城市化和村改居帶來的原鄉(xiāng)村醫(yī)生掃業(yè)、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》頒布后未及時辦理醫(yī)師資格認定人員的執(zhí)業(yè)、執(zhí)業(yè)醫(yī)師異地執(zhí)業(yè)、中醫(yī)師及其他醫(yī)技人員執(zhí)業(yè)范圍界定等問題，有關部門正在積極加強政策研究，通過采取疏堵結(jié)合的方式逐步加以解決。
（二)醫(yī)療服務網(wǎng)絡和保障制度不健全，監(jiān)督力量薄弱。一些地方的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務網(wǎng)絡不健全，個別地方政府領導對打擊非法行醫(yī)和非法采供血工作的重要性認識不夠到位，地方之間打擊非法行醫(yī)和非法采供血工作發(fā)展不平衡。有的地方醫(yī)療服務監(jiān)督工作起步晚，無論從人員配置還是經(jīng)費保障都與繁重的醫(yī)療服務監(jiān)督任務不相適應，特別是基層衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法能力較弱、執(zhí)法手段的局限等問題較突出，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務監(jiān)督工作力量極為薄弱。另外，城市外來務工人員等缺乏法律知識和衛(wèi)生常識，沒有鑒別非法行醫(yī)的能力，為了圖求便宜而去無證診所就醫(yī)，也在客觀上給非法行醫(yī)提供了生存空間。
今后，要進一步加強醫(yī)療服務監(jiān)管能力建設，提高執(zhí)法效能，落實醫(yī)療服務監(jiān)管責任。特別要健全基層監(jiān)督網(wǎng)絡，切實加強農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務監(jiān)督工作。結(jié)合目前非法行醫(yī)的表現(xiàn)形式和出現(xiàn)的新情況，今后要加強調(diào)查研究，建立有效的工作機制，提出治理措施。衛(wèi)生部聯(lián)合公安部下發(fā)《關于在嚴厲打擊非法行醫(yī)和非法采供血工作中加強銜接配合的暫行規(guī)定》，并要求各地普通建立打擊非法行醫(yī)舉報電話、舉報郵箱，認真受理群眾投訴舉報，對大案要案抓住不放、掛牌督辦，嚴懲危害人民群眾生命健康安全的非法行醫(yī)者。繼續(xù)發(fā)揮媒體宣傳作用，幫助廣大群眾提高對非法行醫(yī)危害性的認識和自我保護意識。建立公示制度，定期公布打擊非法行醫(yī)工作取得的成果。加強基層衛(wèi)生執(zhí)法人員的培訓工作，提高醫(yī)療執(zhí)法水平。打擊非法行醫(yī)工作涉及多個部門，必須在當?shù)卣y(tǒng)一領導下，各有關部門要將打擊非法行醫(yī)作為保護人民群眾健康權(quán)益的重要任務，精心部署，狠抓落實。2009年將打擊無證行醫(yī)列為工作重點內(nèi)容，針對藥店非法開展診療等活動，衛(wèi)生部擬與公安、食品藥品監(jiān)管等部門開展專項監(jiān)督檢查。
（三)醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可亟待規(guī)范。有些醫(yī)療機構(gòu)的行政許可審批不規(guī)范，尤其是一些基層衛(wèi)生行政部門在對醫(yī)療機構(gòu)設置、命名、執(zhí)業(yè)登記、校驗上未能嚴格執(zhí)行相關標準，甚至存在越權(quán)審批、違規(guī)審批問題。衛(wèi)生部現(xiàn)已專門成立醫(yī)療服務監(jiān)管司，主要負責醫(yī)療服務行為的監(jiān)督管理，著力提高監(jiān)管水平。通過加強醫(yī)療行業(yè)監(jiān)督管理，切實提高醫(yī)療服務質(zhì)量和水平，以滿足人民群眾健康需求。
73.政府對醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管的重點領域是什么？
我國要逐步建立政府為主體、社會多方參與的監(jiān)管體制，不斷完善監(jiān)管、執(zhí)法網(wǎng)絡建設，提高監(jiān)管、執(zhí)法辦案能力。政府對醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管的重點領域包括：
一是醫(yī)療衛(wèi)生服務監(jiān)管。強化醫(yī)療衛(wèi)生服務行為和質(zhì)量監(jiān)管，加強醫(yī)療機構(gòu)準入和運行監(jiān)管。抓緊完善醫(yī)療衛(wèi)生服務標準和質(zhì)量控制評價評估體系，規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務人員的診療行為。加強對生活飲用水、職業(yè)衛(wèi)生、食品安全、醫(yī)療廢物等社會公共衛(wèi)生的監(jiān)管。嚴厲打擊非法行醫(yī)和非法采供血。
二是醫(yī)療保障監(jiān)管。加強對醫(yī)療保險經(jīng)辦、基金管理和使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。強化醫(yī)療保障對醫(yī)療服務的監(jiān)控作用。加強商業(yè)健康保險監(jiān)管。
三是藥品監(jiān)管。嚴格藥品研究、生產(chǎn)、流通、使用、價格和廣告的監(jiān)管。建立農(nóng)村藥品監(jiān)督網(wǎng)。規(guī)范藥品臨床使用。
四是公立醫(yī)院監(jiān)管。以維護公立醫(yī)院服務公益性質(zhì)為核心，切實加強對公立醫(yī)院的監(jiān)管。一要落實區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，加強對公立醫(yī)院的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的監(jiān)管。二要加強對公立醫(yī)院履行政府確定的公共服務目標的監(jiān)管，確保其為人民群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫(yī)療服務。三要加強對公立醫(yī)院全面貫徹執(zhí)行國家有關法律法規(guī)、方針政策、規(guī)章制度和服務標準的監(jiān)管，促進公立醫(yī)院規(guī)范醫(yī)療服務行為、提高醫(yī)療服務質(zhì)量、保障醫(yī)療安全。四要加強對公立醫(yī)院執(zhí)行政府制定的經(jīng)濟運行、財務管理、價格管理、基本藥物使用等有關政策的監(jiān)管，控制醫(yī)藥費用的不合理增長，減輕群眾看病就醫(yī)負擔。五要加強對公立醫(yī)院收入使用和分配的監(jiān)管，探索建立公立醫(yī)院績效考核和評估體系。
74.如何發(fā)揮醫(yī)療保障對醫(yī)療服務的監(jiān)督作用。
在醫(yī)療體制改革中，醫(yī)療保障通過對醫(yī)療衛(wèi)生服務的激勵、制約和監(jiān)督，促進醫(yī)療機構(gòu)加強管理，規(guī)范醫(yī)療服務行為，控制費用不合理增長，引導參保人員合理利用醫(yī)療衛(wèi)生資源，同時也促進社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)和中醫(yī)藥的健康發(fā)展。
一是實行基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)管理。主要通過確定定點醫(yī)療機構(gòu)的范圍，按年度簽訂定點醫(yī)療服務協(xié)議；建立考核評價制度、推行分類管理、健全信息公示和監(jiān)督管理制度等多項措施，對醫(yī)療服務的行為加以制約和引導，以達到保證醫(yī)療服務質(zhì)量，保障參保人員基本醫(yī)療需求，控制醫(yī)療費用支出的目的。
二是改進和完善費用結(jié)算辦法。強化醫(yī)療保險基金結(jié)算辦法對保證醫(yī)療服務質(zhì)量、降低醫(yī)療服務成本的作用。積極探索實行總額預付、按病種付費、掃人頭付費等能夠反映醫(yī)療技術勞務價值、規(guī)范診療行為、鼓勵醫(yī)療機構(gòu)主動降低成本的費用結(jié)算辦法，提高醫(yī)療保障基金對醫(yī)療費用償付的科學性和合理性，提高基金的利用效率。
三是加強和完善參保人員就醫(yī)引導機制。通過降低起付線、提高報銷比例，拉開不同級別定點醫(yī)療機構(gòu)基本醫(yī)療保險費用給付檔次等措施，引導更多的群眾從費用高的大醫(yī)院轉(zhuǎn)到費用低的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)就診，把常見病、多發(fā)病解決在基層，有效緩解老百姓看病難、看病貴的問題。
四是建立健全醫(yī)療服務監(jiān)管體系。強化醫(yī)療保障“第三方”代表需方利益選機構(gòu)、選醫(yī)生、選服務的競爭機制，實施醫(yī)療服務的有效監(jiān)管。醫(yī)療保障經(jīng)辦機構(gòu)代表參保人員集體利益，探索建立與醫(yī)療機構(gòu)等利益相關方談判確定醫(yī)療服務、藥品和醫(yī)用材料給付價格的機制，爭取集團購買服務的價格讓利，更好的發(fā)揮醫(yī)療保障第三方對醫(yī)療服務的監(jiān)管和費用控制作用。選擇適當?shù)姆绞焦坚t(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療服務費用，讓廣大參保人員參與對醫(yī)療服務的監(jiān)督。
75.當前加強對藥品監(jiān)管的主要任務是什么？
現(xiàn)階段，我國藥品安全處于矛盾凸顯和風險高發(fā)期，當前加強藥品監(jiān)管的主要任務包括：
一是完善藥品監(jiān)管法律法規(guī)標準體系。做好《藥品管理法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》和《處方藥和非處方藥分類管理條例》等法律法規(guī)標準及相關配套文件的制訂和修訂工作，嚴格執(zhí)法監(jiān)督。
二是進一步推進“地方政府負總責、監(jiān)管部門各負其責、企業(yè)是第一責任人”的藥品安全責任體系建設。
三是進一步加大藥品安全監(jiān)管力度。嚴格藥品、醫(yī)療器械審評審批標準。完善向藥品生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)督員制度和質(zhì)量受權(quán)人制度。嚴厲打擊非法發(fā)布藥品廣告、制售假冒偽劣藥品等行為。配合新農(nóng)合的整體推進，鞏固農(nóng)村藥品供應網(wǎng)和監(jiān)督網(wǎng)建設。繼續(xù)加強藥品不良反應監(jiān)測和特殊藥品監(jiān)控，提高安全事件預警和應急能力。
76.如何保障社會監(jiān)督及群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮？
一是實現(xiàn)信息公開。將對涉及群眾切身利益和重大公共利益的工作和相關數(shù)據(jù)信息，以適當形式向社會公布，增強政府部門和醫(yī)藥衛(wèi)生機構(gòu)管理和服務的透明度。二是鼓勵社會多方參與。鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會組織、個人對政府部門、醫(yī)藥機構(gòu)和相關體系的運行績效進行獨立評價和監(jiān)督。三是完善新聞監(jiān)督和群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道。認真調(diào)查、核實人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，及時依法做出處理。四是加強行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)自身監(jiān)管作用。
