中國(guó)城市有多少窮人
政府扮演了“保底”角色
《瞭望東方周刊》記者米艾尼、特約撰稿顏葵｜北京報(bào)道
中國(guó)社科院報(bào)告中一個(gè)并不主要的章節(jié)，再次把城市貧民的話題撩撥了起來(lái)。這一次的話題是：中國(guó)城市到底有多少貧困人口。
記憶猶新的是，人們?cè)?jīng)辯論過(guò)是否設(shè)立貧民區(qū)、辯論過(guò)收入多少錢才算貧民、辯論過(guò)是不是該把農(nóng)民工也算入城市貧民⋯⋯還有每年都要發(fā)生的對(duì)城市低保制度的評(píng)判�？傊�，看起來(lái)對(duì)于這群身邊的窮人，市民們的關(guān)注度似乎高了起來(lái)。
不過(guò)，對(duì)于扶助這群人的實(shí)踐，《瞭望東方周刊》得到的答復(fù)相比之下就顯出落差：中國(guó)最重要的扶貧機(jī)構(gòu)，似乎都沒(méi)有把他們納入其中。
政府是一個(gè)例外，它義務(wù)性地必須保持對(duì)這個(gè)人群的保護(hù)，其代表就是城市低保制度。
顯然，與鄉(xiāng)村中數(shù)百萬(wàn)幾乎一無(wú)所有的窮人相比，城市貧民只是相對(duì)貧困。但是，由于他們生活所在的特殊地域，對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展或?qū)⑵鸬教貏e的影響。
宋迎昌，中國(guó)社科院城市與區(qū)域管理研究室主任、此次社科院報(bào)告的副主編，以及多位一直協(xié)助政府應(yīng)對(duì)城市貧困挑戰(zhàn)的人士都預(yù)警說(shuō)：雖然世界各國(guó)都存在城市貧困人口，但對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這一人群的態(tài)度會(huì)直接關(guān)系到一些重要的社會(huì)命題。
“三種人”
顯然，中國(guó)到底有多少城市貧困人口是一個(gè)既重要、又無(wú)需過(guò)分強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題。根據(jù)8月5日中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.4》，這個(gè)數(shù)字是5000萬(wàn)人。
宋迎昌對(duì)《瞭望東方周刊》解釋說(shuō)：1990年以前，中國(guó)的貧困問(wèn)題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。目前城市貧困人口應(yīng)該分為三部分人：進(jìn)城農(nóng)民工是典型的城市貧困人口，國(guó)企改革的下崗職工是第二部分人。離開(kāi)原崗位之后，他們因?yàn)槲幕潭�、年齡等原因很難找到工作。
“第三部分是一部分剛畢業(yè)的大學(xué)生，被普遍稱為‘蟻?zhàn)濉麄兊氖杖氩荒苤稳粘Ｉ��！睌?shù)周來(lái)一直受到質(zhì)疑的宋迎昌解釋說(shuō)，根據(jù)2010年第四季度公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)進(jìn)入城市最低生活保障的人數(shù)為2311.1萬(wàn)。城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍多，在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥兴急壤?.5%至8%之間。
若按8%的比例計(jì)算，目前中國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口大約是5000萬(wàn)人。
鄉(xiāng)村為城市“貢獻(xiàn)”了大量貧困人口�！俺鞘忻磕晗�1000萬(wàn)農(nóng)村人口，這部分人里有百分之八十屬于貧困人口。”宋迎昌認(rèn)為，農(nóng)民工的遷移從一定程度上導(dǎo)致了貧困人口的遷移。事實(shí)上，許多農(nóng)村的殷實(shí)之家，也很難在城市相對(duì)高的物價(jià)中很好地生活。
“目前大多數(shù)有戶籍的城市貧困人口，都已經(jīng)進(jìn)入40歲或者50歲，還有10年左右也要退休了。現(xiàn)在這部分人生活艱難，收入水平和居住條件都比較差。他們進(jìn)入退休年齡以后，總量不會(huì)增加，但是他們?cè)诔鞘欣锏挠绊懞艽蟆！彼斡J(rèn)為，“對(duì)社會(huì)穩(wěn)定而言，他們是敏感的一群人�！�
在現(xiàn)有制度下，這些人其實(shí)能夠享受一些援助政策，比如就業(yè)培訓(xùn)、貧困救助補(bǔ)貼、廉租房等等，“他們比外來(lái)非戶籍人口處境相對(duì)好一點(diǎn)，但是心理仍舊不平衡。跟本地中、高收入階層比，他們覺(jué)得自己好像是被時(shí)代拋棄了一樣。”他說(shuō)。
此外，大學(xué)生的就業(yè)問(wèn)題也相當(dāng)突出，導(dǎo)致了所謂“蟻?zhàn)濉薄！艾F(xiàn)在我們國(guó)家的城市化率約50%，城市化率到達(dá)75%以上就算是城市化進(jìn)程基本完成。因此，我們的城市化進(jìn)程還要經(jīng)過(guò)30年時(shí)間。”這位城市問(wèn)題專家認(rèn)為，城市貧困人口的增加也要延續(xù)30年。
貧民的態(tài)度
然而，無(wú)論哪個(gè)人群都會(huì)因貧困導(dǎo)致對(duì)于公平問(wèn)題的強(qiáng)烈追求。同時(shí)，他們總是表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度：平時(shí)忍耐力很高，一旦突破底線就可能會(huì)有超乎尋常的爆發(fā)。
事實(shí)上，最近幾年國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的影響比較大的群體事件除了其他因素之外，還有兩個(gè)特征：一是大多發(fā)生在城鎮(zhèn)，二是參與者中多有與事件本身無(wú)直接關(guān)系的貧困人群。
一直參與民政部相關(guān)研究的
南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任關(guān)信平分析認(rèn)為，貧困問(wèn)題是比較復(fù)雜的現(xiàn)象，同樣是城市貧困人口，心態(tài)也各有不同。
在他看來(lái)，一個(gè)社會(huì)中最窮的人其實(shí)是不活躍的�？孔约耗芰o(wú)法擺脫貧困的這部分人，通常家里有大病或者重大殘疾者，政府給他們相應(yīng)的救助，他們就很感激，對(duì)政府沒(méi)有太多抱怨。
但是，那些有勞動(dòng)能力的人一旦因暫時(shí)性失業(yè)等原因，沒(méi)法獲得工作收入時(shí)，就容易引起對(duì)社會(huì)的復(fù)雜反應(yīng)。
農(nóng)民工對(duì)城市穩(wěn)定的影響則是另一個(gè)層面上的。“北京的外來(lái)人口有700多萬(wàn)，占市民總數(shù)的三分之一。這些人收入低，流動(dòng)性強(qiáng)，如果不能轉(zhuǎn)成市民，他們將給社會(huì)治安綜合管理帶來(lái)很大麻煩�！彼斡J(rèn)為。
相對(duì)來(lái)說(shuō)，年輕的大學(xué)畢業(yè)生們對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響較小。但是他們都集中在大城市，存量大，且不斷增長(zhǎng)。
中國(guó)社科院報(bào)告分析指出，如果當(dāng)貧困群體在資源分配過(guò)程中長(zhǎng)期處于無(wú)權(quán)無(wú)利、被忽視、歧視甚至遺忘時(shí)，他們改變現(xiàn)狀的辦法就可能是采取非正常行為來(lái)與其他群體抗?fàn)�，若貧富矛盾激化必將造成社�?huì)的不穩(wěn)定和不安全。
“城市貧困問(wèn)題并不可怕，這是一個(gè)國(guó)家高速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問(wèn)題�！彼斡f(shuō)。
政府的“保底”角色
城市窮人的生活和命運(yùn)能否得到改善？
和世界上許多國(guó)家一樣，中國(guó)政府扮演了“保底”角色。其代表就是發(fā)軔于1993年并于1997年開(kāi)始實(shí)施的城市居民最低生活保障制度。
不過(guò)和所有社會(huì)保障制度一樣，它從面世的第一天起就受到各種質(zhì)疑。不同的人對(duì)于這一問(wèn)題有不同的視角。官員與學(xué)者之間、學(xué)者與學(xué)者之間，經(jīng)常出現(xiàn)不同、甚至截然相反的判斷。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系主任韓克慶曾為民政部做過(guò)一個(gè)全國(guó)低保制度的評(píng)估，“結(jié)果顯示，這個(gè)制度還是發(fā)揮了很好的作用，是一個(gè)有效的制度，但是依然存在很多問(wèn)題�！彼麑�(duì)本刊記者說(shuō)。
在韓克慶看來(lái)，像絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)政府對(duì)于這一問(wèn)題也非常為難：“貧困救助其實(shí)是無(wú)底洞，給政府造成很大的負(fù)擔(dān)�！彼f(shuō)，“隨著城市發(fā)展，這個(gè)缺口會(huì)越來(lái)越大，需要越來(lái)越多公共資源的投入。對(duì)這部分人，不幫助確實(shí)很困難，要幫助，政府會(huì)面臨很大壓力，決策起來(lái)很困難。”
而扶助人群的擴(kuò)大在所難免。關(guān)信平的觀點(diǎn)代表了許多人的意見(jiàn)：“我們要從低保向基本生活保障的標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，也就是從救助絕對(duì)貧困人口向救助相對(duì)貧困人口邁進(jìn)。提高低保的標(biāo)準(zhǔn)，我認(rèn)為合理的標(biāo)準(zhǔn)是貧困救助達(dá)到總?cè)丝诘?%以上，可以到7%或者8%，不要超過(guò)10%�！�
這就不得不牽扯到資金的問(wèn)題。
在城市低保方面，關(guān)信平說(shuō)，資金籌集已經(jīng)是一個(gè)很大挑戰(zhàn)�！爸醒胝偷胤秸F(xiàn)在施行的是財(cái)政分擔(dān)體制，上世紀(jì)90年代基本都是地方政府出錢，地方其實(shí)不甘愿為此買單。2002年后基本上這部分錢由中央出大半。但是這個(gè)政策沒(méi)有在制度上進(jìn)行明確調(diào)整，所以中央跟地方每年都是一事一議，今年多點(diǎn)，明年少點(diǎn)�！�
其實(shí)，最近幾年不斷提高的低保標(biāo)準(zhǔn)也蘊(yùn)含著一定風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定低保標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限在縣、市政府手中。它雖然能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，使之在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)充分考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)力狀況，但也形成“各自為政”的局面。全國(guó)2800多個(gè)縣，就有2800多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便是經(jīng)濟(jì)條件相同的區(qū)域，低保標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。
民政部社會(huì)救助司的官員曾分析說(shuō)，這會(huì)帶來(lái)兩方面的問(wèn)題：一是隨意調(diào)整。有些地方確定低保標(biāo)準(zhǔn)主要盯鄰縣，只要鄰縣低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了，即使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況不許可也要調(diào)整；另一種情況是該調(diào)不調(diào)。就是說(shuō)物價(jià)上漲，低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能維持居民基本生活時(shí)，仍然從財(cái)力角度出發(fā)，不予調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。
扶貧的一處空白
包括中國(guó)扶貧基金會(huì)在內(nèi)，各大扶貧機(jī)構(gòu)都遺憾地告訴《瞭望東方周刊》，自己沒(méi)有城市扶貧的項(xiàng)目�！皼](méi)有進(jìn)入視野，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的基金會(huì)，關(guān)于城市救助的項(xiàng)目非常少�！币患曳鲐殭C(jī)構(gòu)的副處長(zhǎng)告訴本刊記者。
不論有政府背景的救助組織，還是民間NGO‘非政府組織’，都在不斷啟動(dòng)主要針對(duì)中西部農(nóng)村地區(qū)的救助項(xiàng)目，針對(duì)城市貧民的救助項(xiàng)目鳳毛麟角。
“農(nóng)村貧困是中國(guó)社會(huì)貧困的主體，對(duì)基金會(huì)和NGO來(lái)說(shuō)，農(nóng)村扶貧、地區(qū)性扶貧的目標(biāo)更明確、更典型，更容易集中資源產(chǎn)生效果�！币恢睘橹贫仍O(shè)計(jì)提供咨詢的關(guān)信平說(shuō)。
一個(gè)原因可能是，城市企業(yè)下崗問(wèn)題最突出的階段已經(jīng)過(guò)去了，人群也發(fā)生了很大改變。10多年前，國(guó)企改革曾經(jīng)帶來(lái)一批貧困人口。不過(guò)專家們認(rèn)為，當(dāng)時(shí)這部分城市貧困人口相對(duì)農(nóng)村貧困人口而言還是強(qiáng)勢(shì)群體：他們有一定社會(huì)能力和政治能力，現(xiàn)在這部分人大多數(shù)再就業(yè)了，或者已經(jīng)退休。
與之相比，現(xiàn)在的城市窮人更為弱勢(shì)，特別是農(nóng)民工逐漸成為城市貧困人口的主力，其社會(huì)關(guān)注度就更小了。
其實(shí)從整個(gè)社會(huì)層面來(lái)講，對(duì)這一人群關(guān)注最多的還是街道、社區(qū)。它們作為政府的代表，是從事社會(huì)工作的基礎(chǔ)性平臺(tái)，無(wú)論從什么意義上說(shuō)，都要把這一人群納入到工作范疇之內(nèi)。
造成上述情況的原因是多方面的，比如，缺乏社會(huì)參與的低保制度無(wú)法更有效整合社會(huì)救助信息。雖然各項(xiàng)優(yōu)惠減免政策陸續(xù)出臺(tái)，但是行政部門關(guān)注的還局限在救助政策的落實(shí)上。像從事低保管理工作的民政部門和從事其他救助的政府部門，甚至實(shí)施水、電、燃?xì)獾葴p免的公用事業(yè)部門，都會(huì)關(guān)注與之有關(guān)的救助政策的實(shí)施，但還做不到站在貧困家庭的立場(chǎng)，為其思考綜合性的脫貧思路。
“需要直面城市中的窮人�！彼斡f(shuō)，因?yàn)閷?duì)他們根本無(wú)法徹底驅(qū)趕，只能使他們?cè)诔鞘兄辛鞲Z、或在城市間徘徊，“目前一些城市把貧困人口聚集區(qū)當(dāng)成毒瘤來(lái)看待，動(dòng)輒拆遷整治。其實(shí)，某個(gè)階段的有些情況下，城中村恰好解決了貧民暫時(shí)性生存問(wèn)題，因?yàn)樯畛杀颈容^低�！�
另外一些人覺(jué)得，城市居民有“各種政府保障”，企業(yè)有錢可以到農(nóng)村扶貧
《瞭望東方周刊》記者葛江濤 | 北京報(bào)道
窮人，當(dāng)然也可以稱為貧民或低收入者、低保戶，散落在麥子店街道那些國(guó)際社區(qū)的圍墻之間。
其實(shí)這個(gè)6.8平方公里的區(qū)域，在偌大的北京城頗有些聲望。它位于東三環(huán)、東四環(huán)之間的
黃金地帶。與南面的中央商務(wù)區(qū)相比，麥子店地區(qū)因?yàn)閾碛械谌桂^區(qū)、燕莎商圈而更顯洋氣。
不過(guò)，這兒仍然有“在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展背景下尚不能共享社會(huì)發(fā)展成果的困難群體”。對(duì)于這個(gè)群體，代表政府的街道辦事處與代表社會(huì)力量的企業(yè)，已經(jīng)進(jìn)行了為期3年的扶貧工程。
在總結(jié)時(shí)，街道干部們認(rèn)為，可持續(xù)以及資金以外的其他東西，是整個(gè)工作的難點(diǎn)。
麥子店的一戶貧困戶在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)了這樣一句話：“我們從中能感受到政府的用心，感受到來(lái)自社會(huì)單位的關(guān)愛(ài)，這對(duì)于我們應(yīng)該是動(dòng)力，而不該成為壓力。”
當(dāng)然壓力也來(lái)自于貧困本身。建立體面而令人振奮的幫扶制度，乃是城市扶貧的應(yīng)有之意。
非典型貧困戶
從駱鵬家的窗戶看出去，就是一大片富麗堂皇的高層板樓。一樓有各種異國(guó)風(fēng)情的高檔餐廳，一輛輛來(lái)往駛過(guò)的奔馳、寶馬顯示著主人的富有。
相比之下，駱家3口人46平方米的房子就有些寒酸。這幢1994年完工的建筑早已失去了光彩，總像隱藏在對(duì)面高檔住宅的陰影里---那些住宅的價(jià)格已高達(dá)每平方米四五萬(wàn)元。
駱鵬家本來(lái)并不窮。1998年的時(shí)候，父母甚至花1萬(wàn)多元給他買了一臺(tái)電腦。如果不是這場(chǎng)持續(xù)了10年的疾病，他們家也許早在附近購(gòu)買一套住宅。雖然不那么高檔，但肯定足夠他娶妻生子。
31歲的小伙子一直記得那個(gè)場(chǎng)景：那天他在學(xué)校的操場(chǎng)上剛踢了一會(huì)兒球，就感覺(jué)到全身燥熱，然后身不由己地坐在了地上，再也沒(méi)能起來(lái)。
醫(yī)院的診斷是
脊髓神經(jīng)根炎，導(dǎo)致下肢
癱瘓。駱鵬在醫(yī)院呆了14個(gè)月才回到了家里。
疾病就好像一個(gè)持槍的匪徒，洗劫了這個(gè)普通的家庭。在花掉6萬(wàn)元積蓄之后，父母又借了6萬(wàn)元，才勉強(qiáng)支付完醫(yī)院里的賬單。
很長(zhǎng)一段時(shí)間里，只有父親工作，每月有700元收入。母親辦了內(nèi)退在家照顧生活不能自理的兒子。那臺(tái)曾經(jīng)顯赫的586電腦終于無(wú)法趕上最新軟件的運(yùn)算速度之后，駱鵬知趣地沒(méi)有聲張。
“我也會(huì)常常想起生病以前的事�！瘪橓i對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，“那段時(shí)光是我最美好的記憶�！�
雖然一些人一直認(rèn)為，貧窮的原因來(lái)自懶惰。但是在麥子店地區(qū)這個(gè)樣本中，多數(shù)窮人是像駱家一樣因病落魄。另外一個(gè)重要因素，則是因?qū)W致窮。
北京奧運(yùn)會(huì)之前，麥子店街道“為幫助在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展背景下尚不能共享社會(huì)發(fā)展成果的困難群體”，委托北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所對(duì)所轄5個(gè)居委會(huì)范圍內(nèi)的93個(gè)貧困家庭進(jìn)行調(diào)查。
它們中有三分之二擁有至少一個(gè)患者。“大部分家庭有成員長(zhǎng)期承受疾病和貧困的折磨，無(wú)法從這種狀態(tài)中解脫出來(lái)，因病致貧和因病返貧的現(xiàn)象非常顯著�！闭{(diào)查報(bào)告說(shuō)。其實(shí)，大部分受訪者對(duì)自己的健康狀況都不抱樂(lè)觀的態(tài)度，甚至沒(méi)有一個(gè)人認(rèn)為自己的身體很好。
這些家庭的平均月工資是1262元。結(jié)合北京市和朝陽(yáng)區(qū)的平均工資水平，“上述數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果是：這93戶貧困家庭中，有正式工作工資收入的30個(gè)家庭平均工資很低，幾乎無(wú)法維持其家庭的基本生活”。
在收入微薄的同時(shí)，沒(méi)有機(jī)制為他們提供足夠的醫(yī)療保障。有大約三分之一的人，可以全部或者部分報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用。另外25個(gè)病人沒(méi)有治療或者選擇自行治療——他們基本都不能報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)，之所以不去看病，原因也是經(jīng)濟(jì)困難。
有16個(gè)人住院治療，他們中大多因心腦血管疾病以及癌癥和突發(fā)性事件。其中6個(gè)家庭不得不因此向親戚或者朋友借錢，金額從1800元到7.5萬(wàn)元不等。一些人在尚未完成治療的情況下，主動(dòng)要求出院回家。
感到害怕
雖然處在疾病帶來(lái)的醫(yī)療費(fèi)用等各種經(jīng)濟(jì)壓力之下，但在31個(gè)擁有適齡子女的家庭中，16戶的家長(zhǎng)仍以舉債的辦法供子女讀書。
大多是從親戚那里借錢，另外一些人的借款來(lái)自朋友�，F(xiàn)在，只有2個(gè)家庭已經(jīng)還清債務(wù)，1個(gè)家庭部分還清。調(diào)查報(bào)告判斷說(shuō)：“其余的家庭根本沒(méi)有能力還債”。
好在這些孩子中只有1人學(xué)習(xí)成績(jī)比較差。顯然，他們的父母深信知識(shí)能夠改變命運(yùn)。因此，在回答是否因家庭經(jīng)濟(jì)困難考慮讓孩子退學(xué)時(shí)，有25個(gè)孩子的父母堅(jiān)定地回答“不會(huì)”；只有6個(gè)孩子的父母無(wú)奈地回答“會(huì)”或“不清楚”。
源自貧困的“羞恥感”深深困擾著他們。即使駱鵬，這個(gè)看起來(lái)很開(kāi)朗的年輕人，也不愿意多談自己家的窘迫。在談起往事時(shí)，他強(qiáng)調(diào)：“我從不憂傷。”
33個(gè)享受低保的家庭當(dāng)中，有7個(gè)不愿意把自己申請(qǐng)和領(lǐng)取低保救助的情況公之于眾。“我們這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，雖然困難群體的基數(shù)不大，但貧富差距大�！丙溩拥杲值擂k事處“五扶”工程負(fù)責(zé)人孫守瑛對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，特別是看到周圍住在高檔公寓里的白領(lǐng)、外籍人士，低收入家庭的心理陰影就更加嚴(yán)重。
有三分之一的被訪者表示，對(duì)自己的前途不抱有任何希望。32個(gè)人坦率地說(shuō)，自己的生活是失敗的。他們經(jīng)常感到害怕、睡眠情況不好、自己高興不起來(lái)、比平常人話少，這些癥狀的擁有者每項(xiàng)都超過(guò)20人。
另外，孤單、人們對(duì)自己不太友好、生活沒(méi)有意思，這些想法充斥在窮人們的頭腦中，接近一半的人確認(rèn)，自己對(duì)生活感到憂愁。
事實(shí)上，大多數(shù)貧困家庭沒(méi)有合適的衣服和鞋襪參加社會(huì)交往和集體活動(dòng)，其中四分之一的人只有一雙鞋。
這使得這些成年人和孩子，缺乏與社會(huì)及群體打交道的基本條件，“直接結(jié)果就是可能被社會(huì)邊緣化，甚至被這個(gè)社會(huì)所排斥。他們不能為社會(huì)作出自己的貢獻(xiàn)，也不能獲得社會(huì)的回饋，同時(shí)也不能得到社會(huì)的支持”。
“四條線”外的救助
通常，在談到城市居民的生活保障時(shí)，人們會(huì)提到“四條保障線”，即：職工最低工資、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障制度。
“政府的政策是嚴(yán)格按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)位的，比如低保就有收入的限制。但有些困難群體并不在這個(gè)政策的幫扶之內(nèi)，”孫守瑛舉例說(shuō)，部分低保家庭雖然享受了相關(guān)政策，但在巨額的醫(yī)療費(fèi)面前，補(bǔ)助不過(guò)是杯水車薪。
據(jù)孫守瑛介紹，目前麥子店地區(qū)享受低保的家庭有56戶，共110余人，每人每月大概有500元左右補(bǔ)助。此外，由政府方面提供的救助還有醫(yī)療大病救助、失業(yè)人員救濟(jì)金，以及婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等單位按照各自指標(biāo)提供的救助，“多數(shù)都不是長(zhǎng)期固定的�！�
除了“四條線”和傳統(tǒng)型救助，這93戶人獲得的其他幫助如下：
有16個(gè)家庭能得到50元到1000元不等的成年子女及其他親屬和朋友等的資助，包括贈(zèng)予的物品和現(xiàn)金。有5個(gè)家庭得到40元到1000元不等的社會(huì)捐助，包括政府部門、非政府組織和社區(qū)等捐助的實(shí)物或現(xiàn)金。
另外一些小實(shí)惠，包括有4個(gè)家庭得到40元到1700元的房租減免、有19個(gè)家庭得到全年100元到3600元不等的供暖費(fèi)減免、有1個(gè)家庭得到每月50元的水電煤氣費(fèi)減免。
早在2003年，麥子店地區(qū)人均GDP已經(jīng)達(dá)到13萬(wàn)元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)全國(guó)水平的12倍，是當(dāng)時(shí)北京市平均值的4倍，財(cái)富的來(lái)源主要是區(qū)內(nèi)3000多家各類企事業(yè)單位。事實(shí)上，在3萬(wàn)多常住人口中，貧富差距已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。
在制度設(shè)計(jì)上，政府現(xiàn)階段能夠提供的資源已經(jīng)明了。即使街道辦每年再拿出一筆資金扶貧，在其持續(xù)性上也很難達(dá)到完美。其實(shí)到這個(gè)層面上，“除了與駐區(qū)單位講事實(shí)擺道理，也沒(méi)有什么資源�！�
說(shuō)這話的是李將健，北京社源傳媒創(chuàng)始人。該公司辦公地位于麥子店地區(qū)。他回憶起5年前當(dāng)時(shí)麥子店街道辦事處動(dòng)員企業(yè)時(shí)說(shuō)，主導(dǎo)者反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，你們的援手，將改變貧困人口對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)。
創(chuàng)新性的扶貧包括5項(xiàng)內(nèi)容：生活扶困、身體扶康、精神扶志、智力扶學(xué)、就業(yè)扶技。包括按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，均基于詳細(xì)的調(diào)查報(bào)告。
企業(yè)對(duì)此并非沒(méi)有任何抵觸。比如，一些負(fù)責(zé)人立刻把它和社會(huì)上常見(jiàn)的“揩油”聯(lián)系到一起。另外一些人覺(jué)得，城市居民有“各種政府保障”，企業(yè)有錢可以到農(nóng)村扶貧。
“應(yīng)該是公開(kāi)的這個(gè)辦法，消除了大多人的擔(dān)心�！崩罱≌f(shuō)，街道開(kāi)始在社區(qū)報(bào)上大量報(bào)道有關(guān)幫扶的情況，“我們企業(yè)都看到，確實(shí)城市里需要幫助的窮人很多，政府包攬不過(guò)來(lái)，而且錢確實(shí)給他們了�！�
在所謂“五扶”工程實(shí)施之初，出錢還是主要的援助手段，“由街道出面，與企業(yè)達(dá)成協(xié)議，每年不低于3000塊標(biāo)準(zhǔn)�！睂O守瑛說(shuō)，開(kāi)始大多數(shù)企業(yè)直接按月給錢，有的企業(yè)則是給物品，也有些因?yàn)楹⒆幼x書考學(xué)了而給額外補(bǔ)助等等，“這5項(xiàng)里，身體扶康、就業(yè)扶技這后兩項(xiàng)難度最大�！�
貧民的壓力
給錢，曾經(jīng)讓駱鵬有很大壓力。無(wú)論救助者如何善意地表達(dá)自己的愿望，這終究看起來(lái)像是一次施舍。
看著一撥又一撥好心人把一疊一疊鈔票送到家中，得到父母的千恩萬(wàn)謝，駱鵬心里其實(shí)不是滋味。一直到2008年初，街道辦事處與兩家餐飲企業(yè)達(dá)成幫扶協(xié)議，由企業(yè)為他提供了電腦和上網(wǎng)費(fèi)用。
駱鵬感覺(jué)，自己又能離開(kāi)這個(gè)8平方米的小房間了。他先像大多數(shù)電腦愛(ài)好者一樣學(xué)習(xí)了動(dòng)漫制作。后來(lái)，因?yàn)楦浇幸患掖笮蛨D書批發(fā)市場(chǎng)，他就在家開(kāi)了一家網(wǎng)店，由父母給他進(jìn)貨。
生活上的改變，使駱鵬的身體也有了很大的改善。他現(xiàn)在已經(jīng)能夠出門遛彎。與絕大多數(shù)“五扶”對(duì)象一樣，這個(gè)家庭覺(jué)得，鄰里關(guān)系得到了加強(qiáng)，包括那些看起來(lái)很氣派的企業(yè)鄰居。
現(xiàn)在，駱鵬還在一家社區(qū)論壇擔(dān)任版主，并為另一家網(wǎng)站撰寫稿件。他每個(gè)月可以收入1000多塊，雖然藥費(fèi)仍要開(kāi)銷3000多塊。
在李江健看來(lái)，今天的社會(huì)上不缺錢，“我覺(jué)得，政府要做的就是把這些錢引導(dǎo)到該用的地方。政府資源是什么？就是好好利用它的號(hào)召力�！�
他說(shuō)，就是不要讓這個(gè)社會(huì)冷漠。
不過(guò)隨著“五扶”工程的持續(xù)實(shí)施，其中存在的問(wèn)題也慢慢凸顯出來(lái)�！坝行┢髽I(yè)仍把錢交給居委會(huì)。”孫守瑛說(shuō)，在嚴(yán)格選擇幫扶對(duì)象的同時(shí)，他們對(duì)企業(yè)提出了更高的要求，“簽訂三方協(xié)議保證救助的常態(tài)化，也容易進(jìn)行監(jiān)督�！�
另外，“政府提出幫扶理念，但也不能無(wú)限承擔(dān)責(zé)任，更多的實(shí)際是轉(zhuǎn)化成宣傳的力量，”孫守瑛說(shuō)，一些人在接受幫扶之后，慢慢形成習(xí)慣，認(rèn)為接受幫助是應(yīng)該的�！斑@類人，就需要給他們斷奶。如果是能夠正常生活就業(yè)的群體，就給他們推薦工作，而不是總送東西送錢�！�
不過(guò)孫守瑛說(shuō)，抓到救助就死不放手的個(gè)例很少，他們的生活正慢慢步入正常的生活軌道。
(特約撰稿羅敏對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))
建設(shè)更好的城市低保制度
現(xiàn)在的低保制度正在演變成一種綜合性的救助制度，承載了過(guò)多的救助功能。應(yīng)當(dāng)在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)促進(jìn)等
文 | 韓克慶、劉喜堂
貧困問(wèn)題是一個(gè)世界性的難題，中國(guó)也不例外。自從實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，在城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市面貌持續(xù)改善的同時(shí)，城市貧困問(wèn)題也相對(duì)突出地?cái)[在社會(huì)面前。
造成城市貧困問(wèn)題的原因是多方面的，既有身體殘疾、年老體弱、缺乏工作能力等個(gè)人原因；也有就業(yè)崗位不足、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、社會(huì)排斥等社會(huì)原因。
中國(guó)政府對(duì)解決城市貧困問(wèn)題高度重視，20世紀(jì)90年代以來(lái)，一直在努力建立并逐步完善社會(huì)保障制度，通過(guò)制度化的政策安排，履行政府責(zé)任，保障城市貧困人口的基本生活。
城市居民最低生活保障制度就是中國(guó)政府所構(gòu)筑的社會(huì)保障體系中專門針對(duì)城市貧困問(wèn)題的一項(xiàng)最重要的制度。為加快這項(xiàng)制度的實(shí)施力度，中國(guó)政府于1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。
近些年的實(shí)踐證明，城市居民最低生活保障制度在維護(hù)城市居民的生活權(quán)益、保障其基本生活安全、遏制城市貧困規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大等方面，發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。
不過(guò)，當(dāng)前城市低保制度在核定家庭經(jīng)濟(jì)狀況、形成有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、維護(hù)受助者的尊嚴(yán)、低保工作人員隊(duì)伍建設(shè)等方面還存在著不足，需要繼續(xù)探索完善。
誰(shuí)該獲得低保
目前的低保制度以家庭為單位進(jìn)行救助，以家庭人均收入低于救助標(biāo)準(zhǔn)確定救助對(duì)象。在制度運(yùn)行過(guò)程中，遇到了人均收入核實(shí)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。
《條例》規(guī)定，管理審批機(jī)關(guān)可以通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)以及信函索證等方式，對(duì)低保申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況及實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。
之所以要對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行準(zhǔn)確的核實(shí)，目的就在于將現(xiàn)有資源進(jìn)行合理優(yōu)化分配，確保救助給予真正需要救助的人。
在實(shí)際操作中，主要是采取低保申請(qǐng)人出示收入證明、民政部門工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證的方式來(lái)展開(kāi)。從現(xiàn)實(shí)中來(lái)說(shuō)，這種方式比較符合中國(guó)國(guó)情，也具有一定的客觀性和全面性。
難點(diǎn)則在于制度執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)瞞報(bào)、少報(bào)個(gè)人及家庭收入實(shí)際情況的甄別。
現(xiàn)行城市低保制度采取的是補(bǔ)差形式。部分人為多享受補(bǔ)貼，故意少報(bào)家庭收入。也有一部分并不貧困的群體，為享受到低保政策隱瞞家庭財(cái)產(chǎn)和實(shí)際收入，以便擠入享受低保的行列。
“應(yīng)保盡�！睙o(wú)疑是此項(xiàng)工作的原則。同時(shí)，如果讓自身實(shí)際狀況并不應(yīng)享受“低�！贝鋈�，也加入了享受低保的行列，不僅會(huì)損傷低保制度應(yīng)有的功能，而且從總體上講，則是損害了社會(huì)保障制度的公平性，對(duì)應(yīng)當(dāng)享受低保的人群也是一種傷害。
低保還需要完善有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
我國(guó)現(xiàn)行的城市最低生活保障制度有一個(gè)重要原則，就是動(dòng)態(tài)管理原則，即當(dāng)家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�時(shí)，一定要將其納入低保群體，提供相應(yīng)的低保待遇；當(dāng)家庭收入變化時(shí)，則相應(yīng)地調(diào)整收入補(bǔ)貼額；當(dāng)家庭收入高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�時(shí)，應(yīng)該讓其退出享受低保的行列。
從實(shí)際情況來(lái)看，前者尚能保證，但使家庭收入穩(wěn)定地增加之后已經(jīng)不符合享受低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，退出低保制度就較難實(shí)現(xiàn)了。
由于現(xiàn)在的就業(yè)形式極為靈活，上班時(shí)間也有彈性，查證其隱性收入很難獲取有力證據(jù)。還有這種情況：當(dāng)?shù)捅９ぷ魅藛T到低保對(duì)象工作單位了解情況時(shí)，用人單位出于“好心”幫助應(yīng)付低保工作人員，即使低保對(duì)象就業(yè)了，也幫助否認(rèn)。有的低保對(duì)象在家里炒股或者進(jìn)行其他投資，低保工作人員也較難了解到實(shí)情。
另外，對(duì)于達(dá)到退休年齡后開(kāi)始領(lǐng)取退休金的人，由于目前低保戶、勞動(dòng)保障部門、民政部門之間信息不對(duì)稱，只要低保戶不如實(shí)上報(bào)家庭收入的變化情況，低保管理部門就很難掌握其真實(shí)的收入情況。
如果低保工作無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整，整個(gè)制度的公平與效率就會(huì)降低。
享受低保者的尊嚴(yán)需要保證。
現(xiàn)行的最低生活保障制度已上升到法律規(guī)范層面，接受救助是社會(huì)成員在遭遇生活困境時(shí)應(yīng)當(dāng)享受的法定權(quán)利。因而，最低生活保障制度的一個(gè)重要基本原則就是維護(hù)受助者的尊嚴(yán)。
現(xiàn)行的低保制度在提高貧困者的生活境遇、緩解家庭成員的生存危機(jī)方面成效顯著，可還難以維護(hù)其尊嚴(yán)。例如，有的低保戶逢年過(guò)節(jié)不串親戚，不敢邀請(qǐng)別人來(lái)自己家里做客；有的低保戶享受低保后就好像中了“緊箍咒”，感覺(jué)隨時(shí)都被別人監(jiān)控，等等。
城市最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)是城市居民的最低生活水平，依據(jù)國(guó)際通行的說(shuō)法，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是最低限度的不失尊嚴(yán)的生活，而不應(yīng)僅僅是延續(xù)生命的最低需求。我國(guó)現(xiàn)行的低保制度距離這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。
建立與促進(jìn)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制
實(shí)際上，大多數(shù)的領(lǐng)低保者都是愿意積極就業(yè)的，但由于身體原因或者年齡原因，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)狹窄。這一方面與我國(guó)整體就業(yè)狀況有關(guān)，另一方面也揭示了困難群體在就業(yè)上受到的一些歧視。
各級(jí)政府應(yīng)該努力促進(jìn)低保戶的再就業(yè)，尤其是那些身體健康的人員。政府應(yīng)當(dāng)明確制止企業(yè)在招收員工時(shí)的就業(yè)歧視，尤其是年齡方面。同時(shí)，還要努力提供更多的公益崗位，把低保制度與社會(huì)福利安排等結(jié)合起來(lái)，如低保戶可以到福利院做護(hù)理員等。
在促進(jìn)就業(yè)方面，制度上還應(yīng)有一些激勵(lì)措施，如一旦家庭平均收入超過(guò)享受低保的標(biāo)準(zhǔn)，可以繼續(xù)保留幾個(gè)月的待遇享受；雖超過(guò)享受低保的標(biāo)準(zhǔn)，但在一定標(biāo)準(zhǔn)以下，還可以保留與低保相關(guān)的配套福利措施等。
完善以社會(huì)救助體系為目標(biāo)的配套制度
城市最低生活保障制度的基本目標(biāo)是解除城市貧困家庭的生活困境，不可能指望所有的社會(huì)救助問(wèn)題，都靠一個(gè)低保制度一攬子解決，其他的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)靠整個(gè)社會(huì)保障制度安排或其他經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策來(lái)解決。
現(xiàn)在的低保制度正在演變成一種綜合性的救助制度，承載了過(guò)多的救助功能。應(yīng)當(dāng)在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)促進(jìn)等。
社會(huì)保障制度要形成真正的“安全網(wǎng)絡(luò)”，靠單一的制度設(shè)計(jì)不可能有效實(shí)現(xiàn)，而且單項(xiàng)的制度還可能帶來(lái)一些負(fù)面作用，例如，形成固化社會(huì)階層、妨礙個(gè)體自由和社會(huì)流動(dòng)，等等。這些問(wèn)題是需要注意防止的。
建立科學(xué)測(cè)定貧困的系統(tǒng)指標(biāo)
我國(guó)城市低保制度實(shí)施以來(lái)，在國(guó)家沒(méi)有形成統(tǒng)一的收入核查實(shí)施細(xì)則的前提下，各地結(jié)合實(shí)際情況對(duì)低保對(duì)象的收入核查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一些探索，包括對(duì)低保戶消費(fèi)形態(tài)的一些控制，如有的地方禁止低保戶養(yǎng)寵物等，有些做法可能顯得刻板僵化，也有損傷受助者尊嚴(yán)的反映，但其初衷可能還是為便于對(duì)低保對(duì)象的甄別。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前，低保制度中的“收入核查”尚難有效實(shí)施，既有我國(guó)金融信用體系不完善的問(wèn)題，也有制度本身設(shè)計(jì)的問(wèn)題。上面已經(jīng)提到家庭財(cái)產(chǎn)和隱形收入難以核查，包括對(duì)低保戶的私有住房、有價(jià)證券或者遺產(chǎn)繼承等財(cái)產(chǎn)情況難以核實(shí)，就業(yè)形式多樣化、收入來(lái)源多樣化形成的收入核查難等。理應(yīng)說(shuō)明的是，對(duì)一些從事非正規(guī)就業(yè)且獲得少量勞動(dòng)報(bào)酬的受保人，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其參與勞動(dòng)的積極性。
客觀上需要的是建立科學(xué)測(cè)定貧困的系統(tǒng)指標(biāo)。
現(xiàn)在，世界上不少國(guó)家都有嚴(yán)格而詳盡的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。例如，日本的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查大體包含了三個(gè)層面的內(nèi)容：一是通過(guò)金融信用和稅收體制核查個(gè)人收入情況；二是調(diào)查其住房情況，如果是私有住房且住房面積高于享受救助的標(biāo)準(zhǔn)，則取消救助資格；三是根據(jù)日常消費(fèi)和支出狀況進(jìn)行生活方式調(diào)查。
規(guī)范以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查核心的審核制度，可以借助現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，包括利用銀行、稅務(wù)、勞動(dòng)保障、工商行政管理等部門的信息系統(tǒng)，依法獲取申請(qǐng)者和受助者的家庭財(cái)產(chǎn)和收入狀況，結(jié)合個(gè)人申報(bào)，明確各個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人在低保資格評(píng)估中的職責(zé)和義務(wù)，加強(qiáng)行政立法。
我們?cè)O(shè)想，是否可以考慮從支出入手，確定其消費(fèi)形態(tài)和生活方式，對(duì)城市低保對(duì)象的住房、耐用消費(fèi)品等支出項(xiàng)目進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，結(jié)合收入狀況進(jìn)行綜合評(píng)判。
辦法包括出臺(tái)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的實(shí)施細(xì)則，從收入核查和消費(fèi)支出兩個(gè)方面，結(jié)合個(gè)人收入、家庭財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)支出來(lái)界定低保對(duì)象。同時(shí)，完善收入申報(bào)與監(jiān)控體系。
對(duì)各地采用的其他變通標(biāo)準(zhǔn)如家庭財(cái)產(chǎn)、高消費(fèi)傾向等也應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。近年來(lái)，也有一些國(guó)家已經(jīng)不再對(duì)申請(qǐng)者申報(bào)的家庭財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行核實(shí)，而是根據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放救助金，避免了對(duì)受益者人格和心理上可能形成的傷害。
我國(guó)低保制度的立法層次較低，《城市居民最低生活保障條例》也還存在某些法律上的漏洞。對(duì)《條例》中的監(jiān)督條款，在執(zhí)行上要嚴(yán)格起來(lái)，對(duì)低保管理人員弄虛作假、低保對(duì)象刻意瞞報(bào)收入等騙保行為，應(yīng)給以相應(yīng)的懲戒。
法律法規(guī)中相關(guān)的罰則需要進(jìn)一步明確化，并使其更具操作性，比如，對(duì)以各種手段欺騙社會(huì)、違規(guī)操作，造成低保金損失的居民、低保管理人員及相關(guān)單位的有關(guān)人員，如何處罰都要做出詳細(xì)而明確的規(guī)定，從法律上杜絕此類行為的發(fā)生。另外，銀行、稅務(wù)、工商、勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)等部門之間，應(yīng)明確配合調(diào)查的責(zé)任。
來(lái)源：瞭望東方周刊
他說(shuō)，如果運(yùn)用房?jī)r(jià)這些手段使其前往郊區(qū)生活，會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的貧富對(duì)峙，“那里沒(méi)有工作機(jī)會(huì)，沒(méi)有便利的公共交通，隨后他們只能失業(yè)，或者群居在中心區(qū)的地下室里，成為城市發(fā)展中被遺忘的、散發(fā)著怨氣的角落�！�
