在中國(guó)，紅十字會(huì)已經(jīng)異化為這樣一種組織——它與權(quán)力體系走得太近，又與商業(yè)世界結(jié)交甚歡。這幾乎讓人們忘了它作為民間組織的中立、獨(dú)立的人道主義初衷。
郭美美，一個(gè)20歲女孩的網(wǎng)絡(luò)炫富之舉，將中國(guó)紅十字會(huì)拉進(jìn)了輿論的旋渦。在過去一個(gè)月內(nèi)，這場(chǎng)質(zhì)疑的風(fēng)暴從商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)與多家公司的勾連，逐漸演化到對(duì)紅十字會(huì)這一官辦慈善組織本身的反思。
對(duì)公眾而言，中國(guó)紅十字會(huì)一直是一個(gè)龐大的神秘組織。它每年得到政府的近3億元補(bǔ)貼，其架構(gòu)包括31個(gè)省級(jí)分會(huì)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分會(huì)、333個(gè)地級(jí)分會(huì)、2860個(gè)縣級(jí)分會(huì)，還擁有港澳紅十字會(huì)和商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)、鐵路系統(tǒng)紅十字會(huì)。
除了這些與政府相似的行政設(shè)置之外，紅十字會(huì)總會(huì)之下還包括基金會(huì)這一系統(tǒng)，由紅十字基金會(huì)、紅十字傳播基金以及掛靠的多個(gè)基金組成。
這兩條脈絡(luò)揭示出中國(guó)紅十字會(huì)官辦慈善的雙重身份。為何中國(guó)紅十字會(huì)的架構(gòu)如此獨(dú)特？它究竟應(yīng)該是個(gè)官方慈善組織，還是個(gè)獨(dú)立的民間組織？它對(duì)權(quán)力的壟斷及與商業(yè)的結(jié)盟，是否符合國(guó)際紅十字會(huì)的傳統(tǒng)和價(jià)值觀？
官辦的“民間慈善組織”
“慈善業(yè)有現(xiàn)代的慈善規(guī)則，比如收取行政管理費(fèi)用。但公務(wù)員是吃財(cái)政飯的，一分錢也不能收。我們把兩者弄到一起，就出來一個(gè)很古怪的東西�！�
“紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)”（在伊斯蘭教國(guó)家，因宗教原因稱為“紅新月運(yùn)動(dòng)”)是全世界組織最龐大的公益慈善組織，由瑞士銀行家亨利·杜南創(chuàng)立于1864年。其起源是緣于亨利·杜南發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)的傷員和戰(zhàn)俘無人救援，發(fā)起了這一民間、中立的傷兵救援組織。
紅十字國(guó)際委員會(huì)（ICRC)東亞區(qū)傳播主管 Divid Pierre Marquet先生告訴南方周末記者，和平時(shí)期全球紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)下一共有三大組織：沿襲紅會(huì)傳統(tǒng)的戰(zhàn)俘人道協(xié)助使命的紅十字國(guó)際委員會(huì)，他們?nèi)曰钴S在局部戰(zhàn)爭(zhēng)地區(qū)；各自獨(dú)立的186個(gè)國(guó)家的紅十字會(huì)、紅新月會(huì)體系；以及協(xié)調(diào)各國(guó)紅會(huì)、組織跨國(guó)救援的紅會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)。
自建立之初，紅十字運(yùn)動(dòng)便確定了人道、公正、中立、獨(dú)立、志愿服務(wù)、統(tǒng)一、普遍的基本原則，其含義是從人道精神出發(fā)，不因國(guó)籍、種族、宗教信仰、階級(jí)偏見和政治見解而有所歧視，任何時(shí)候不參與帶有政治、種族、宗教或意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論；各國(guó)紅十字會(huì)，是本國(guó)政府的人道助手，但必須保持獨(dú)立；且該運(yùn)動(dòng)是志愿運(yùn)動(dòng)，絕不期望以任何方式漁利。
也即是說，從創(chuàng)立之初，紅十字運(yùn)動(dòng)便刻意與各種政治力量和商業(yè)力量保持距離，試圖“中立”、“獨(dú)立”于政府之外。而為表示對(duì)紅十字運(yùn)動(dòng)這一超然屬性的支持，各國(guó)紅十字會(huì)雖屬于民間組織，其“名譽(yù)主席”卻通常由國(guó)家元首或皇室代表擔(dān)任。
長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的和平時(shí)期，使公益慈善事業(yè)成為各國(guó)紅十字會(huì)行使的主要職能。中國(guó)紅會(huì)概莫能外。但在中國(guó)，本應(yīng)屬于民間組織的紅十字會(huì)卻已異化為一種與權(quán)力體系結(jié)合甚密的官辦組織。
中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)屬國(guó)務(wù)院直屬的副部級(jí)單位，中國(guó)紅會(huì)從中央到縣鄉(xiāng)一級(jí)，層層與政府體系接駁。其名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)是當(dāng)?shù)卣囊话咽�，�?huì)長(zhǎng)是政府主管文教的行政副手，大部分理事由政府部門及國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人兼任。各級(jí)紅會(huì)的負(fù)責(zé)人由政府任免。每年紅會(huì)接受財(cái)政撥款近3億元（2007年數(shù)據(jù))，與其接受捐贈(zèng)收入相當(dāng)。各級(jí)紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)收支情況只需向理事會(huì)負(fù)責(zé)。
中國(guó)的公益組織分為三種，一種是基金會(huì)，又分為公募或非公募性質(zhì)；一種是會(huì)員制社團(tuán)；第三種是民辦非企業(yè)單位。中紅會(huì)屬于第二種的人民團(tuán)體，同類社團(tuán)還有工會(huì)、婦聯(lián)等。但紅十字在行政體系的坐標(biāo)中，實(shí)際卻比一般事業(yè)單位更加“行政化”。因?yàn)樗凑畽C(jī)關(guān)行政序列定級(jí)，其正式聘任的工作人員屬于“參照公務(wù)員”編制，按國(guó)家公務(wù)員的15級(jí)科層行政級(jí)別定級(jí)。比如紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)享有副部級(jí)待遇，縣紅十字會(huì)則掛靠在衛(wèi)生局下，為科級(jí)單位。
據(jù)中紅會(huì)官網(wǎng)上的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2007年，全國(guó)紅會(huì)（不包括港澳臺(tái)分會(huì))共有編制人數(shù)7774人，其中專職人數(shù)為6745人。西南某縣的一位紅十字會(huì)副會(huì)長(zhǎng)告訴南方周末記者，該縣紅會(huì)主要與當(dāng)?shù)卣蚪坏溃辉趺磁c上級(jí)紅會(huì)打交道，和紅十字基金會(huì)從未打過交道。每年，該縣紅會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大概數(shù)萬元，“找每個(gè)理事單位報(bào)銷一點(diǎn)就夠了”。
而在法律形式上，紅會(huì)面對(duì)社會(huì)募款又以公募基金的形式出現(xiàn)。既是政府又是慈善組織，“慈善業(yè)有現(xiàn)代的慈善規(guī)則，比如收取行政管理費(fèi)用。但公務(wù)員是吃財(cái)政飯的，一分錢也不能收。我們把兩者弄到一起，就出來一個(gè)很古怪的東西。”民政部慈善促進(jìn)司原司長(zhǎng)王振耀對(duì)南方周末記者說。
王振耀告訴南方周末記者，紅十字會(huì)實(shí)際是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制歷史上唯一保留下來的“非政府組織”，新中國(guó)成立后，幾乎所有的NGO如“育嬰堂”、“寡婦堂”等，都在1950年代的社會(huì)主義改造中被取締了。而由于紅會(huì)的國(guó)際地位和當(dāng)時(shí)接收紅會(huì)時(shí)的承諾，它被保留下來，但隨后就被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“普照之光”給行政化了�！皫资曛�，這套體系已經(jīng)積重難返，現(xiàn)在要讓它轉(zhuǎn)型是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)�！蓖跽褚f。
另一個(gè)重要原因是，“政府認(rèn)為財(cái)政撥款不能隨便交給民間組織去用，要保持對(duì)錢的控制力�！币晃幻耖gNGO人士對(duì)南方周末記者說。
大道未開，小道就亂
壟斷了公募牌照的中紅會(huì)，一方面沒有動(dòng)力去主動(dòng)募款，因?yàn)槠煜露?jí)基金所募款項(xiàng)都托管于其賬戶之上；另一方面也沒有動(dòng)力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因?yàn)樗鼪]有競(jìng)爭(zhēng)壓力。
中國(guó)法律規(guī)定，民間個(gè)人、公司或社團(tuán)要從事公募性公益慈善事業(yè)，必須掛靠在紅十字會(huì)下面作為二級(jí)專項(xiàng)基金，且沒有獨(dú)立賬戶和法人資格，資金使用受到紅會(huì)的嚴(yán)格控制。真正有心做慈善的民間力量，則需要突破重重政策限制，到紅總會(huì)去求情“拜衙門”，才能打通此道。這一制度安排被業(yè)內(nèi)專家戲稱為“只許皇恩浩蕩，不許民間行善”。
在其他國(guó)家，民間公益慈善的門檻遠(yuǎn)沒有中國(guó)這么高。在很多國(guó)家，個(gè)人或家庭就可以發(fā)起注冊(cè)一個(gè)基金會(huì)去募捐、行善。其信用完全依賴于它履行對(duì)捐款人承諾的程度�！霸谥袊�(guó)，大道未開，所以小道就亂了�！蓖跽褚f。
壟斷了公募牌照的中紅會(huì)，一方面沒有動(dòng)力去主動(dòng)募款，因?yàn)槠煜露?jí)基金所募款項(xiàng)都托管于其賬戶之上；另一方面也沒有動(dòng)力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因?yàn)樗鼪]有競(jìng)爭(zhēng)壓力。這在中紅會(huì)旗下紅基會(huì)的逐年年報(bào)上也得到體現(xiàn)，其善款的投資收益連年為零；且賬上的凈資產(chǎn)總額已經(jīng)由2007年的約1.5億元，沉積至2009年的約7.7億元。
紅會(huì)掌握了大量政府資源，又壟斷公益慈善牌照，給權(quán)力尋租創(chuàng)造了可能。一些商人打著公益慈善的幌子與紅會(huì)合作，實(shí)際是看重紅會(huì)背靠的大樹。郭美美事件中，天略集團(tuán)前員工即爆料說，天略慈善捐贈(zèng)的目的是為了獲得政府的支持，與政府系統(tǒng)搭上關(guān)系。
一位不愿具名的某基金會(huì)人士對(duì)南方周末記者說，個(gè)別紅總會(huì)的人下到地方，“就跟發(fā)改委官員似的待遇”。
改革開放后，為規(guī)范公益慈善事業(yè)，中國(guó)引入國(guó)際上的現(xiàn)代基金會(huì)管理機(jī)制。1994年，中國(guó)紅會(huì)直屬基金——紅十字基金會(huì)在民政部注冊(cè)登記成立。但紅十字總會(huì)原有的公募資格和公募牌照資源，由于體制原因并沒有被同時(shí)取消。由此，中國(guó)有了紅十字會(huì)和紅十字基金會(huì)兩個(gè)具有獨(dú)立公募資格的組織。這在全世界各國(guó)紅十字會(huì)中，也屬罕見。
而且，國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的紅十字會(huì)比紅基會(huì)具有更大的自由度，其直屬分會(huì)和直屬基金的設(shè)立只需由中國(guó)紅十字總會(huì)審批生效，無需基金會(huì)主管機(jī)構(gòu)民政部批準(zhǔn)。
歷史遺留的監(jiān)管空白地帶，為紅會(huì)公募牌照資源的自我繁殖和濫用留下了操作空間。眼下令中國(guó)紅會(huì)身陷“郭美美”漩渦之中的根源，正在于此——圍繞在商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)和紅會(huì)直屬專項(xiàng)基金周邊的關(guān)聯(lián)公司，可以通過種種曲徑通幽的創(chuàng)新性運(yùn)作，將本應(yīng)用于公益慈善事業(yè)的公募資格進(jìn)行商業(yè)變現(xiàn)。
對(duì)于此次中紅會(huì)風(fēng)波的成因，一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士分析其必然性：從公益組織管理來說，首先是對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)，公益組織是受托于捐贈(zèng)人而存在的。所以，捐贈(zèng)人代表一定要進(jìn)入核心層，任命信得過的管理者，監(jiān)督管理層的運(yùn)行�！敖裉熘袊�(guó)許多公辦慈善組織的最大問題，是負(fù)責(zé)人的任免與捐贈(zèng)人無關(guān)。錢由捐贈(zèng)人捐，任免由政府部門領(lǐng)導(dǎo)決定，組織負(fù)責(zé)人首先只對(duì)政府部門負(fù)責(zé)，而政府部門不可能了解捐贈(zèng)人最內(nèi)在的具體期望”。
誰來問責(zé)？
由于問責(zé)制度完善，一般來說紅會(huì)會(huì)長(zhǎng)要承擔(dān)的壓力較大，以至于在美國(guó)多次發(fā)生被選中者不愿出任會(huì)長(zhǎng)一職的情形。
紅十字國(guó)際委員會(huì)（ICRC)東亞區(qū)傳播主管Marquet先生對(duì)南方周末記者介紹說，“透明化運(yùn)作”是國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)一個(gè)半世紀(jì)以來長(zhǎng)盛不衰的保證。這名熱心的法國(guó)人動(dòng)作夸張地捧起一本16開厚達(dá)578頁的《2010年紅十字國(guó)際委員會(huì)年報(bào)》，舔著手指給記者翻看，“所有的捐款收入和花銷，小到每一個(gè)瑞士法郎，我們都統(tǒng)計(jì)在此�！彼f，“我不能把這一本送給你，因?yàn)槲覀円婢杩钊斯?jié)約成本，不過所有的內(nèi)容你都可以在ICRC官網(wǎng)上查到。”
ICRC的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來自于每年各國(guó)政府的資助，南方周末記者看到，2010年它獲得了美國(guó)政府捐助的2.61783億瑞士法郎，中國(guó)政府也捐助了59萬瑞士法郎。
對(duì)捐款人透明，遵從捐款人的意志，對(duì)其負(fù)責(zé)，是現(xiàn)代公益慈善業(yè)的基石�！熬栀�(zèng)人滿意不滿意，這是公益慈善事業(yè)最高標(biāo)準(zhǔn)。”王振耀說。在此方面的制度安排上，中國(guó)紅會(huì)顯然還與國(guó)際同行有很大差距。
在中國(guó)紅會(huì)現(xiàn)有機(jī)制中，捐款人在紅會(huì)官網(wǎng)上的捐款查詢系統(tǒng)只能查詢善款是否到賬，而沒有善款流向、使用情況的告知；國(guó)家審計(jì)署每年只對(duì)紅會(huì)的政府撥款一項(xiàng)資金來源的收支進(jìn)行審計(jì)，而不對(duì)紅會(huì)的另兩筆資金來源（募集的善款和層層上繳的會(huì)費(fèi))進(jìn)行審計(jì)；募款對(duì)象為全社會(huì)公眾的中紅會(huì)不受《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的約束，每年的財(cái)務(wù)收支情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況等，按照《中國(guó)紅十字會(huì)法》只需向理事會(huì)報(bào)告，而沒有向公眾公示的義務(wù)；雖然承諾“定期向社會(huì)公眾公布財(cái)務(wù)收支情況”，但紅會(huì)官網(wǎng)上的“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公告”，至今也才披露到2007年；對(duì)比其他國(guó)家比如美國(guó)的紅會(huì)年報(bào)，可以發(fā)現(xiàn)中紅會(huì)的披露數(shù)據(jù)和紅基會(huì)已發(fā)布的年報(bào)可謂簡(jiǎn)略到極致。
由民政部主管的中國(guó)紅十字基金會(huì)由于實(shí)行基金會(huì)管理制度，受《基金會(huì)管理?xiàng)l例》制約，其信息披露比中紅會(huì)規(guī)范，但也只是相對(duì)而言。比如，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定每年3月份必須公布上一年的年報(bào)，時(shí)至7月，中紅會(huì)仍沒有披露2010年年報(bào)。
陽光是最好的消毒劑。近年來，中紅會(huì)系統(tǒng)不斷被爆出“天價(jià)帳篷”、“萬元午餐”等丑聞，與其內(nèi)部長(zhǎng)期不夠透明、公開有著直接關(guān)系。
在一些業(yè)內(nèi)人士看來，中紅會(huì)不僅存在上述信息披露方面的不透明，其內(nèi)部運(yùn)作也給人打擦邊球的不透明之感。比如中紅會(huì)下直屬的“百分之一”基金明明是非公募基金，卻在其門戶網(wǎng)站首頁設(shè)有“我要捐贈(zèng)”的鏈接。此為明顯違規(guī)行為，因?yàn)榘凑辗梢?guī)定，非公募基金“不得主動(dòng)向不特定公眾募款”。
萬通基金會(huì)理事長(zhǎng)李敬認(rèn)為，中紅會(huì)的不夠透明，其主要原因是缺少問責(zé)的壓力。“我們的公募沒有形成市場(chǎng)，不會(huì)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，所以沒有公眾問責(zé)的壓力存在，基本靠自律。長(zhǎng)期如此就造成了內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的脆弱”。
相較而言，其它國(guó)家的紅十字會(huì)一般實(shí)行基金會(huì)管理制度，屬于真正的民間組織，但也得到政府的財(cái)政撥款。其會(huì)長(zhǎng)由民間的理事選舉產(chǎn)生，領(lǐng)取年薪。由于問責(zé)制度完善，一般來說紅會(huì)會(huì)長(zhǎng)要承擔(dān)的壓力較大，以至于在美國(guó)多次發(fā)生被選中者不愿出任會(huì)長(zhǎng)一職的情形。
2011年3月日本大地震后，臺(tái)灣紅會(huì)收到大量捐款，到4月6日已有17億新臺(tái)幣進(jìn)入其賬戶。但隨后有媒體爆出，“3·11”大地震后一個(gè)月，臺(tái)灣紅會(huì)才撥了1700多萬臺(tái)幣到日本，引起臺(tái)灣民眾的極大不滿�！澳嵌螘r(shí)間臺(tái)灣媒體的封面報(bào)道都在質(zhì)疑紅會(huì)，要求會(huì)長(zhǎng)下臺(tái)�！眹�(guó)際NGO“透明國(guó)際”東亞區(qū)高級(jí)主任廖燃告訴南方周末記者。
記者：馮禹丁 陳新焱
來源：南方周末
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